Grondbeleid

Inleiding

In de paragraaf Grondbeleid geeft de gemeente jaarlijks het grondbeleid vorm. Om de bestuurlijke doelen te bereiken, zetten we een ‘gereedschapskist’ met vele instrumenten van het grondbeleid in. De bestuurlijke (in dit kader ruimtelijke) doelen liggen vast in de Meerjarenbegroting, het Coalitieprogramma en diverse visiedocumenten en de daarmee samenhangende beleidsnota’s. De bestuurlijke doelen zijn dynamisch en regelgeving verandert. Daardoor kan ook de inhoud van de gereedschapskist wijzigen.

Het grondbeleid heeft ook financiële impact: de uitvoering vraagt financiële middelen. Hierdoor ontstaan risico’s voor de gemeente. Die risico’s kunnen van grote invloed zijn op de financiële positie van de gemeente. Om deze risico’s te beperken en te beheersen, worden de grondexploitaties jaarlijks geactualiseerd.

De verslaglegging in de paragraaf grondbeleid gaat over het te voeren grondbeleid en de uitleg over de uitvoering ervan. Er is vrijheid in de opstelling van deze paragraaf onder de voorwaarde dat die aan de regelgeving van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) voldoet. De Commissie BBV heeft in 2019 een nieuwe notitie uitgebracht over het ‘Grondbeleid in de begroting en jaarstukken’. Dit is een vernieuwing van diverse notities van het BBV. Deze notitie vormt een belangrijk financieel kader voor gemeenten in de uitwerking en de verslaglegging van de diverse grondexploitaties. De belangrijkste pijlers betreffen:

• Handreiking vennootschapsbelasting en gemeentelijk grondbedrijf (2015).
• Beperken van de risico’s.
• Vernieuwing van de begroting en verantwoording van de gemeente zodat meer vergelijkbaarheid in de verslaggeving ontstaat.

In deze paragraaf maken we onderscheid tussen faciliterende grondexploitaties en de bouwgronden in exploitatie (BIE). Het staat de gemeente vrij om beide vormen van grondbeleid als een gemengd project in de projectadministratie op te nemen en de sturing en beheersing hierop in te richten.

Artikel 16 van het BBV geeft aan dat onderstaande punten van belang zijn in de verslaglegging:

• Een visie op het grondbeleid in relatie tot de uitvoering van de doelstellingen van de programma’s in de begroting.
• Een verduidelijking van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert.
• Een actuele inschatting van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie.
• Een onderbouwing van (de begrote) winstneming.
• Beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van degrondzaken.

Visie grondbeleid

De programma’s 'Verkeer, vervoer en openbare ruimte', 'Economie', 'Volksgezondheid en milieu' en 'Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening' van de Begroting zijn het meest gericht op het gemeentelijk grondbeleid en de uitvoering ervan.

Op 9 juli 2024 is de nieuwe Nota grondbeleid vastgesteld waarmee één grondbeleid geldt voor de hele gemeente.

Naast de Nota Grondbeleid is de Nota Kostenverhaal is een andere belangrijke nota waarmee het grondbeleid vorm wordt gegeven. Daarin wordt geregeld hoe investeringen verhaald kunnen worden op de betrokken grondeigenaren en ontwikkelende partijen, en worden de diverse tarieven en grondprijzen onderbouwd. De huidige nota stamt uit 2020 en de inzet is er nu op gericht eind 2024 of begin 2025 een geactualiseerde Nota Kostenverhaal door de Raad vast te laten stellen.
Gekoppeld aan de Nota Kostenverhaal is de Grondprijzenbrief die jaarlijks wordt geactualiseerd en vastgesteld door het college van B&W.

Als onderdeel van het grondbeleid wordt ook jaarlijks een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG) ter besluitvorming voorgelegd aan de raad, inclusief een integrale actualisatie van de gemeentelijke grondexploitaties.

Wettelijke instrumenten en jurisprudentie

Bij het grondbeleid spelen wettelijke instrumenten en jurisprudentie een grote rol, daarbij moet worden gedacht aan:

• De Omgevingswet (Ow) die, na herhaaldelijk uitstel, per 1 januari 2024 van kracht is geworden.
  In de afdelingen 13.6 en 13.7 worden de mogelijkheden voor kostenverhaal geregeld. Net als in de voormalige Wet ruimtelijke ordening (Wro) wordt de voorkeur gegeven aan privaatrechtelijke overeenkomsten. De publiekrechtelijke optie is grotendeels vergelijkbaar met het voormalige exploitatieplan .
• Het Omgevingsbesluit. Bij de publiekrechtelijke optie is ook een kostensoortenlijst van toepassing, deze is nu te vinden in artikel 8.15 van het Omgevingsbesluit.
• Andere instrumenten met voorheen eigen wetgeving maar nu ook in de Ow:
  • Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), nu Hoofdstuk 4 Ow;
  • Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), nu Hoofdstuk 9 Ow;
  • Onteigeningswet, nu Hoofdstuk 11 Ow.
• De Woningwet: delen zijn overgegaan in de Ow, bijvoorbeeld artikel 2 woningwet m.b.t. certificaatplichtige werkzaamheden staat nu in artikel 4.3 Ow.
• Het Burgerlijk Wetboek.
• 'Didam arrest' mbt grondverkopen door de gemeente.

Uitvoering grondbeleid

Voor de situatie dat de gemeente haar eigen grondposities ontwikkelt, wordt daarover periodiek verslag gedaan. Het betreft door de raad vastgestelde plannen en geopende grondexploitaties van 'Bouwgronden in Exploitatie'.

Voor de situatie dat de gemeente medewerking verleent aan een ontwikkelingsinitiatief van derden is sprake van 'faciliterend' grondbeleid. In die situatie heeft de gemeente de wettelijke plicht om de gemeentelijke kosten te verhalen op de ontwikkelaar. Wij leggen de afspraken vast in een anterieure overeenkomst waarbij de systematiek van het kostenverhaal, zoals beschreven in de Grondexploitatiewet, als basis dient.

Het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) geeft jaarlijks nieuwe richtlijnen of stelt de richtlijnen bij voor de grondbedrijfsfunctie.

De inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft gevolgen voor de uitvoering van het grondbeleid, ook al houden de meeste instrumenten dezelfde werking.
Op het moment van dit schrijven is het nog te vroeg om al eerste conclusies te trekken over de impact van de Omgevingswet, bijvoorbeeld ten aanzien van de nieuwe plankostenscan en nieuwe regelgeving ten behoeve van de zogeheten “organische gebiedsontwikkeling”.

Uitgangspunten voor programmering van realistische woon- en werklocaties

Bedrijventerreinen/werklocaties

Met de provincie Zuid-Holland is een bedrijventerreinprogrammering afgesproken voor de periode 2014-2030. Vraag en aanbod van bedrijventerreinen brengen we daarmee kwantitatief en kwalitatief met elkaar in evenwicht. We onderscheiden 3 categorieën: ontwikkelen, niet ontwikkelen en visie. Uit onderzoek blijkt dat er regionaal een overaanbod voor de werkmilieus ‘industrieel’ en ‘kleinschalig/gemengd bedrijventerrein’ is. Er is nog wel ruimte in de distributiesector.

Woonlocaties

Onderdeel van de Woonvisie is een woningbouwprogramma dat de leidraad wordt voor toekomstige ontwikkelingen. Met de provincie Zuid-Holland heeft de gemeente afspraken rondom woningbouw gemaakt. Daarmee is de basis gelegd voor de ruimtelijke structuur om te ontwikkelen. Dit is voor de gemeente geen eindpunt. Met de provincie zijn we in onderhandeling om een groter woningcontingent (het maximaal aantal woningen dat een gemeente mag bouwen) te krijgen. Op basis van een provinciale herberekening van de zogeheten Trendraming 2019 werd bekend dat we extra woningen mogen bouwen. Het gaat om 686 extra woningen van 2020 tot en met 2029. Dat extra aantal is nodig om de vitaliteit van de kernen in stand te houden en daar waar mogelijk nieuwe locaties te ontwikkelen om instroom vanuit het stedelijk gebied op te kunnen vangen. Hierdoor kunnen we gestalte geven aan het gezinseiland-principe.

Actuele prognose van bouwgronden in exploitatie (BIE)

Voor de projecten die daadwerkelijk in ontwikkeling zijn of (zeer) binnenkort worden ontwikkeld, is of wordt een grondexploitatiebegroting vastgesteld. Jaarlijks in het voorjaar, gelijktijdig met de jaarverslaggeving, herziet de gemeente de grondexploitaties en stelt het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) op. De actuele bouwgrondexploitaties zijn opgenomen in zogenaamde grondbedrijf-complexen.

In onderstaande tabel staan de verwachte eindresultaten per grondexploitatie, op basis van een doorrekening zoals opgenomen in de MPG 2024 (begin juli door de raad vastgesteld) en de in 2024 nieuw geopende grondexploitatie Fazant 5 in Maasdam, die in 2025 doorlopen. Het gaat om:

• Land van Essche III (Strijen);
• Goudswaard Noordoost;
• Fazant 5 Maasdam.

NB: Ten opzichte van het MPG 2024 worden de volgende grondexploitaties in 2024 administratief afgesloten:

• Tijdelijke huisvesting Numansdorp,
• Tijdelijke huisvesting Goudswaard.

Toelichting op de lopende gebiedsontwikkelingen

Deze grondexploitaties worden in het MPG uitgebreid nader toegelicht. Een korte toelichting per complex is hieronder opgenomen.

Land van Essche III Strijen
Deze ontwikkellocatie ligt aan de zuidkant van Strijen. De gronden van deze locatie zijn grotendeels eigendom van de gemeente. Medio april 2022 is een overeenkomst gesloten met een ontwikkelaar die in staat is om invulling te geven aan de eisen en wensen van de gemeente, zoals ten aanzien van grondgebruik, programma en duurzaamheid. Begin maart 2023 heeft de raad het daarbij horende bestemmingsplan vastgesteld en deze is inmiddels onherroepelijk.
In het najaar 2023 heeft aanvullend archeologisch onderzoek plaatsgevonden, dit heeft geleid tot oponthoud en extra kosten.
In het voorjaar 2024 zijn alle woningen verkocht en worden, op het moment van dit schrijven, waarschijnlijk ook de sociale huurwoningen door de ontwikkelaar in eigen beheer genomen. De meerkosten waren voor HW Wonen te hoog.
In tegenstelling tot de overeenkomst is het nu de bedoeling de grondprijs in één keer af te rekenen, de indexering van de prijzen wordt apart afgerekend. De reden voor afwijking van de overeenkomst is dat de verkoop van de te bouwen woningen voortvarender verliep dan verwacht.
Voltooiing van de bouw en het woonrijp maken eind 2026 is haalbaar maar wordt krap.

Uitbreiding Goudswaard Noordoost
Het bestemmingsplan is in december 2020 vastgesteld. In 2022 heeft de grondverkoop aan de gecontracteerde ontwikkelaar plaatsgevonden. Het bouwrijp maken is in januari 2023 voltooid.
De voortgang ondervindt inmiddels meer dan een jaar vertraging door moeizame verkoop van de woningen in het vrije segment. De laatste woningen moeten nog verkocht worden, maar vooralsnog lijkt oplevering eind 2025 en overdracht van het openbaar gebied in 2026 haalbaar.
De vertraging heeft geleid tot een afname van het exploitatieresultaat maar het blijft positief.

Fazant 5 Maasdam
Dit project voor elf sociale huurappartementen is gelegen op de locatie van de voormalige basisschool OBS De Pijler. Het bestemmingsplan is samen met de grondexploitatie in april 2024 definitief vastgesteld.
De planning is om in het najaar 2024 te starten met de bouw van de appartementen zodat ongeveer een jaar later, eind 2025, de woningen opgeleverd kunnen worden. Na het woonrijp maken en de overdracht van het openbaar gebied aan Beheer kan de grondexploitatie per 31 december 2025 worden afgesloten, naar verwachting met een neutraal eindresultaat.

Tijdelijke huisvesting Lindehoeve Oud-Beijerland
De locatie ligt in het centrum van Oud-Beijerland op de locatie van de Lindehoeve. De sloop van de huidige opstallen is in sep 2024 gestart waarna de locatie woonrijp gemaakt zal worden en hier worden begin 2025 de tijdelijke woningen geplaatst, in totaal 50 stuks. De grondexploitatie zal is in Q4-2024 geopend¹.

¹, onder voorbehoud van goedkeuring van de raad Q4, 2024.

Tijdelijke huisvesting Numansdorp & Goudswaard

Zoals in het vorige hoofdstuk staat vermeld dat twee grondexploitaties voor tijdelijke huisvesting eind 2024 zijn afgesloten, wordt met het oog op een volledige verslaglegging hieronder nog een korte toelichting gegeven op de twee betreffende projecten.

Numansdorp
Voor het project tijdelijke huisvesting in Numansdorp geldt dat de planning iets is uitgelopen. Doel was om de eerste woningen eind 2023 op te leveren. Doordat er zienswijzen binnengekomen zijn op de ontwerp omgevingsvergunning was een extra stap naar de raad nodig. De werkzaamheden kunnen pas starten met een bruikbare omgevingsvergunning.
De veertig tijdelijke woningen zijn in het voorjaar van 2024 geplaatst, ook de inrichting van het openbaar gebied inclusief het noordelijk gelegen recreatiegebied is daarna voltooid.
De grondexploitatie is afgesloten met een nadelig resultaat, dit was reeds bij de opening en de vaststelling door de raad ingecalculeerd.

Goudswaard
De locatie ligt oostelijk naast de woningbouwlocatie Goudswaard Noordoost, en hier zijn begin 2024 de tijdelijke woningen geplaatst, in totaal twintig stuks waarvan tien gestapeld.
De inrichting van het openbaar gebied is voltooid en is in het najaar van 2024 overgedragen aan Beheer.
De grondexploitatie is in januari 2024 geopend en per 31 december 2024 weer afgesloten met een neutraal eindresultaat.

Vennootschapsbelasting in relatie tot grondexploitaties

We verwachten dat onze gemeente als ondernemer wordt aangemerkt en daardoor belastingplichtig is. Het merendeel van de huidige lopende grondexploitaties is winstgevend (zie bovenstaande tabel met resultaten op eindwaarde). Binnen de regels van de vennootschapsbelasting mogen we winstgevende exploitaties compenseren met verliesgevende grondexploitaties. Op dit moment is alleen bij de grondexploitatie tijdelijke huisvesting Numansdorp sprake van een verlieslatend complex. Jaarlijks wordt binnen alle grondexploitaties gekeken wat het totale winstbedrag is. Daarover moet de gemeente vennootschapsbelasting betalen.

Winstneming en het nemen van verliezen

Winstneming

Tussentijdse winstneming is binnen de regelgeving van de BBV mogelijk als:

• het resultaat op de grondexploitatie betrouwbaar kan worden ingeschat én
• een deel van de (bouwrijpe) grond is verkocht én
• een deel van de kosten is gerealiseerd.

De tussentijdse winst wordt berekend aan de hand van de ‘percentage of completion’-methode (POC-methode), met andere woorden de mate van voltooing als maatstaf voor het nemen van een voorschot op het eindresuktaat. Dit dient door alle gemeenten op eenzelfde wijze te worden toegepast met als doel de resultaten tussen gemeenten onderling vergelijkbaar te maken.

Dit voortgangspercentage, en daarmee de bepaling van de tussentijdse winst, is pas goed mogelijk en zichtbaar op het moment dat de jaarrekening wordt opgemaakt. De tussentijdse winst is een incidentele opbrengst die zich lastig laat voorspellen tijdens de (eerste) begroting van een project als gevolg van versnellingen, vertragingen en/of andere wijzigingen in de voortgang van projecten lopende het jaar.

Verliezen

Het resultaat van een grondexploitatie wordt berekend door het saldo van de (toekomstige) kasstromen. Wordt er een verlies gesignaleerd, dan dient er op grond van de BBV een voorziening voor te worden getroffen.
De voorziening wordt gewaardeerd op basis van eindwaarde. In principe zijn er geen tussentijdse afrekeningen met deze voorziening. Bij de jaarrekening 2023 is aan de hand van de uitkomsten van het MPG 2024 gebleken dat het bedrag in de verliesvoorziening moest worden bijgesteld als gevolg van de actualisatie van de grondexploitatie Tijdelijke huisvesting Numansdorp. Bij het Bedrijvenpark Hoeksche Waard is ook sprake van een verlieslatende grondexploitaties waarvoor een verliesvoorziening is getroffen. Als eind 2024 Bedrijvenpark HW wordt geliquideerd zal de opgebouwde verliesvoorziening worden ingezet ter dekking van het negatieve resultaat.

Risico's en voorzieningen

Risico's

In principe moeten voorzienbare risico’s binnen de grondexploitaties worden opgevangen. De resultaten van de grondexploitaties en de relatieve doorlooptijd ervan geven aan dat de financiële risico’s beheersbaar zijn. De onvoorzienbare risico's bij de lopende grondexploitaties worden meegenomen bij het in beeld brengen van het totale benodigde weerstandsvermogen van de gemeente.

De gemeentebrede risico-inventarisatie gaat uit van de “kans x impact”-methode. Vervolgens wordt over het totaal van de geïnventariseerde risico’s met behulp van een zogeheten Monte Carlo-simulatie (statische rekenmethode) het minimum bedrag berekend dat nodig is om de hoogte van het weerstandsvermogen te bepalen en daarmee het beslag op de algemene reserve.

Vanuit het vastgestelde MPG 2024 is op basis van de“kans x impact”-methode € 30.000 aan onvoorzienbare risico's met betrekking tot de lopende grondexploitaties vastgesteld. In het totale weerstandsvermogen is met dit bedrag rekening gehouden. Het totale benodigde weerstandsvermogen wordt gedekt middels de algemene reserve.

Voorziening

Conform de BBV-regelgeving worden verwachte tekorten bij lopende en nieuwe grondexploitaties afgedekt met een verliesvoorziening grondexploitaties. De voorziening wordt bepaald op basis van de eindwaardeberekeningen vanuit de grondexploitaties. Eventuele stortingen in deze verliesvoorziening komen ten laste van het exploitatiesaldo. De gemeenteraad stelt jaarlijks bij de jaarrekening de herziening van de grondexploitaties en daarmee de mutaties van de verliesvoorziening vast.

Op grond van de laatste actualisatie van de grondexploitaties (MPG 2024) worden er voor 2025-2028 geen verlieslatende grondexploitaties verwacht. De enige verlieslatende grondexploitatie, namelijk Tijdelijke huisvesting Numansdorp, is per 31-12-2024 afgesloten.

Daarnaast is er nog een aparte verliesvoorziening voor de exploitatie van het Bedrijvenpark Hoeksche Waard. Deze voorziening bedraagt per 1-1-2024 € 5,52 miljoen en sluit aan met het verwachte negatieve resultaat bij de herziening 2024 van het Bedrijvenpark Hoeksche Waard. Naar verwachting wordt voor eind 2024 Bedrijvenpark HW geliquideerd en de opgebouwde verliesvoorziening in 2024 ingezet ter dekking van het negatieve resultaat, waarna deze (verlies)voorziening kan vervallen.