Grondbeleid

Inleiding

In de paragraaf Grondbeleid geeft de gemeente jaarlijks het grondbeleid vorm. Om de bestuurlijke doelen te bereiken, zetten we een ‘gereedschapskist’ met vele instrumenten van het grondbeleid in. De bestuurlijke (in dit kader ruimtelijke) doelen liggen vast in de Meerjarenbegroting, het Coalitieprogramma en diverse visiedocumenten en de daarmee samenhangende beleidsnota’s. De bestuurlijke doelen zijn dynamisch en regelgeving verandert. Daardoor kan ook de inhoud van de gereedschapskist wijzigen.

Daarnaast heeft het grondbeleid financiële impact: de uitvoering vraagt financiële middelen. Hierdoor ontstaan risico’s voor de gemeente. Die risico’s kunnen van grote invloed zijn op de financiële positie van de gemeente. Om deze risico’s te beperken en te beheersen, bekijken we onze grondexploitaties jaarlijks opnieuw.

De verslaglegging in de paragraaf grondbeleid gaat over het te voeren grondbeleid en de uitleg over de uitvoering ervan. Hierbij is er vrijheid in de opstelling van deze paragraaf, uiteraard onder de voorwaarde dat die aan de regelgeving van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) voldoet. De Commissie BBV heeft in 2019 een nieuwe notitie uitgebracht over het ‘Grondbeleid in de begroting en jaarstukken’. Dit is een vernieuwing van diverse notities van het BBV. Deze notitie vormt een belangrijk financieel kader voor gemeenten in de uitwerking en de verslaglegging van de diverse grondexploitaties. De belangrijkste pijlers betreffen:

• Handreiking vennootschapsbelasting en gemeentelijk grondbedrijf (2015);
• Beperken van de risico’s;
• Vernieuwing van de begroting en verantwoording van de gemeente, zodat meervergelijkbaarheid in de verslaggeving ontstaat.

In deze paragraaf maken we onderscheid tussen faciliterende grondexploitaties en de bouwgronden in exploitatie (BIE). Het staat de gemeente vrij om beide vormen van grondbeleid als een gemengd project in de projectadministratie op te nemen en de sturing en beheersing hierop in te richten.

Artikel 16 van het BBV geeft aan dat onderstaande punten van belang zijn in de verslaglegging:

• Een visie op het grondbeleid in relatie tot de uitvoering van de doelstellingen van de programma’s in de begroting;
• Een verduidelijking van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;
• Een actuele inschatting van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;
• Een onderbouwing van (de begrote) winstneming;
• Beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van degrondzaken.

Visie grondbeleid

De programma’s 'Verkeer, vervoer en openbare ruimte', 'Economie', 'Volksgezondheid en milieu' en 'Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening' van de Begroting zijn het meest gericht op het gemeentelijk grondbeleid en de uitvoering ervan.

In 2022-2023 wordt de Nota ‘Grondbeleid 2022-2026’ opgesteld en vervolgens aan de gemeenteraad ter vaststelling aangeboden. Daarmee geldt één grondbeleid voor de gehele gemeente. Jaarlijks wordt een Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) voorgelegd ter besluitvorming aan de raad, inclusief een integrale herziening van de gemeentelijke grondexploitaties. In januari 2020 is een nieuwe Nota ‘Kostenverhaal’ door de raad vastgesteld. Eind van ieder jaar wordt een nieuwe grondprijzenbrief vastgesteld in het college. Deze is dan voor het voorliggende jaar van toepassing. De laatste dateert van 1 februari 2022.

Wettelijke instrumenten en jurisprudentie spelen een grote rol bij het hanteren van het grondbeleid

Hierbij valt te denken aan:

• Wet ruimtelijke ordening (Wro), waarin de zogenaamde Grondexploitatiewet (afdeling 6.4 Wro) is opgenomen. Via het publiekrecht, in de vorm van het exploitatieplan, is het mogelijk om kostenverhaal te plegen en in de vorm van eisen en regels mbt de uitvoering, faseringen, koppelingen en specifieke woningbouwcategorien, aanvullende bepalingen op te leggen aan ontwikkelaars, zodat in de gewenste vorm gewerkt kan worden bij de realisatie van gebiedsontwikkelingen. Dit instrument werpt ook zijn schaduw vooruit in de anterieure overeenkomsten die voorafgaand aan het planolgisch besluit kan worden gesloten met ontwikkelaars.
• Het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dit besluit geeft invulling aan de kostenelementen die kunnen worden opgenomen in een exploitatieplan.
• Andere instrumenten zijn:
  • Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg).
  • Onteigeningswet.
  • Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  • De Woningwet en het Burgerlijk Wetboek.
• 'Didam arrest' mbt grondverkopen door de gemeente

Vanaf 2023 is naar verwachting de Omgevingswet van kracht. Deze wet heeft gevolgen, zij het beperkt, voor het grondbeleid en de uitvoering ervan. In de op te stellen Nota ‘Grondbeleid 2022-2026’ wordt dieper ingaan op de consequenties van de Omgevingswet.

Uitvoering grondbeleid

Voor de situatie dat de gemeente haar eigen grondposities ontwikkelt wordt daarover periodiek verslag gedaan. Het betreft door de raad vastgestelde plannen en geopende grondexploitaties van 'Bouwgronden in Exploitatie'.

Voor de situatie dat de gemeente medewerking verleent aan een ontwikkelingsinitiatief van derden dan is sprake van 'faciliterend' grondbeleid. In die situatie heeft de gemeente de wettelijk plicht om de gemeentelijke kosten te verhalen op de ontwikkelaar. Wij leggen de afspraken vast in een anterieure overeenkomst, waarbij de systematiek van het kostenverhaal zoals beschreven in de Grondexploitatiewet als basis dient.

Het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) geeft jaarlijks nieuwe richtlijnen of stelt de richtlijnen bij voor de grondbedrijfsfunctie.

We zien een aantal wettelijke ontwikkelingen op ons afkomen die gevolgen hebben voor de implementatie van ons grondbeleid. De inwerkingtreding van de Omgevingswet is daarin belangrijk. Toch blijven veel instrumenten intact en worden de mogelijkheden voor gemeenten om te sturen in het grondbeleid en haar kosten te verhalen versterkt. Echter, de totale impact van de Omgevingswet op de implementatie van het grondbeleid (werkprocessen) is nog niet helemaal duidelijk.

Om realistische woon- en werklocaties te programmeren, hanteren we onderstaande uitgangspunten:

Bedrijventerreinen/werklocaties

Met de provincie Zuid-Holland is een bedrijventerreinprogrammering afgesproken voor de periode 2014-2030. Vraag en aanbod van bedrijventerreinen brengen we daarmee kwantitatief en kwalitatief met elkaar in evenwicht. We onderscheiden 3 categorieën: ontwikkelen, niet ontwikkelen en visie. Uit onderzoek blijkt dat er regionaal een overaanbod voor de werkmilieus ‘industrieel’ en ‘kleinschalig/gemengd bedrijventerrein’ is. Er is nog wel ruimte in de distributiesector.

Woonlocaties

Onderdeel van de Woonvisie is een woningbouwprogramma dat de leidraad wordt voor toekomstige ontwikkelingen. Met de provincie Zuid-Holland heeft de gemeente afspraken rondom woningbouw gemaakt. Daarmee is de basis gelegd voor de ruimtelijke structuur om te ontwikkelen. Dit is voor de gemeente geen eindpunt. Met de provincie zijn we in onderhandeling om een groter woningcontingent (het maximaal aantal woningen dat een gemeente mag bouwen) te krijgen. Op basis van een provinciale herberekening van de zogeheten Trendraming 2019 werd bekend dat we extra woningen mogen bouwen. Het gaat om 686 extra woningen tot en met 2029. Dat extra aantal is nodig om de vitaliteit van de kernen in stand te houden en daar waar mogelijk nieuwe locaties te ontwikkelen om instroom vanuit het stedelijk gebied op te kunnen vangen. Hierdoor kunnen we gestalte geven aan het gezinseiland-principe.

Actuele prognose van bouwgronden in exploitatie (BIE)

Voor de projecten die daadwerkelijk in ontwikkeling zijn of worden ontwikkeld, wordt (of is) een grondexploitatiebegroting vastgesteld. Jaarlijks in het voorjaar, gelijktijdig met de jaarverslaggeving, herziet de gemeente de grondexploitaties en stelt het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) op. De actuele bouwgrondexploitaties zijn opgenomen in zogenaamde grondbedrijf- complexen.

In onderstaande tabel staan de verwachte eindresultaten per grondexploitatie, op basis van een doorrekening zoals opgenomen in de MPG 2022 (begin juli door de raad vastgesteld), die naar verwachting in 2023 doorlopen. Het gaat om:

• Land van Essche III (Strijen);
• Goudswaard Noordoost;
• Uitbreiding Piershil.

-/- = voordelig; +/+ = nadelig. '

Naar het zich laat aanzien zal ook de grondexploitatie 'Bedrijventerrein VI' te Strijen nog een jaar doorlopen tot in 2023. Dit zal worden verwerkt in de komende MPG 2023.

NB: Ten opzichte van het MPG 2022 worden de volgende grondexploitaties in 2022 administratief afgewikkeld:

• De Hoogerwerf (Oud-Beijerland);
• Poortwijk III.

Deze grondexploitaties worden hieronder niet meer toegelicht.

Toelichting op de lopende gebiedsontwikkelingen

Deze grondexploitaties worden in het MPG uitgebreid nader toegelicht. Een korte toelichting per complex is hieronder opgenomen.

Uitbreiding Piershil

De uitbreiding Piershil is een ontwikkeling met woningbouw op de locatie van het voormalige volkstuinencomplex aan de oostzijde van Piershil. De realisatie en oplevering van de laatste woningen vindt plaats eind 2022. De aanleg van de in 2020 voorbereide definitieve woonomgeving vindt plaats vanaf begin 2023. Vooralsnog is de verwachting dat de werken en werkzaamheden plaatsvinden volgens de vastgestelde fasering en budgetten (MPG2022), mede gelet op de aard en omvang daarvan.

Bedrijventerrein VI Strijen

De laatste kavel wordt eind 2022 waarschijnlijk verkocht. Hier is immers al een optie op genomen. Na de bouw van het bedrijfspand zullen in 2023 de laatste werken en werkzaamheden in de openbare ruimte plaatsvinden. Er is dus sprake van enige oponthoud. Deze grondexploitatie zal daarom een jaar later worden afgesloten (2023 ipv 2022). De eerder door de raad vastgestelde budgetten (MPG2022) zijn waarschijnlijk afdoende, mede gelet op de aard en omvang van de afrondende werken en werkzaamheden. Het oponthoud heeft wel enig effect op (de duur van) de inzet van het gemeentelijk apparaat. De financiële consequenties van een jaar doorschuiven worden verwerkt bij het MPG 2023.

Land van Essche III

Deze ontwikkellocatie ligt aan de zuidkant van Strijen. De gronden van deze locatie zijn grotendeels eigendom van de gemeente. Medio april 2022 is een overeenkomst gesloten met een ontwikkelaar die instaat is om invulling te geven aan de eisen en wensen van de gemeente ( ten aanzien van grondgebruik, programma, duurzaamheid etc). Eind 2022 zal de raad gevraagd worden om het daarbijhorende bestemmingsplan vast te stellen. De start van de bouw van de eerste woningen verwachten we in 2023. De fasering van werken en werkzaamheden schuift hierom een jaar op en er is sprake van enige oponthoud. Deze heeft vooralsnog weinig effect op de door de raad eerder vastgestelde budgetten voor bouw- en woonrijpmaken (MPG2022). Het oponthoud heeft wel enig effect op (de duur van) de inzet van het gemeentelijk apparaat.

Goudswaard NO

Het bestemmingsplan is in december 2020 vastgesteld. Het bouwrijp maken heeft plaatsgevonden. In 2022 vindt de grondverkoop aan de gecontracteerde ontwikkelaar plaats, die via een prijsvraag is geselecteerd. Vooralsnog is de verwachting dat de werken en werkzaamheden plaatsvinden volgens de vastgestelde fasering en budgetten (MPG 2022). Gezien de hoge inflatie (>10%) is een aanvullende indexatie van de budgetten op termijn mogelijk noodzakelijk, mede gelet op de huidige kostenindex van 3% waar rekening mee is gehouden.

Vennootschapsbelasting in relatie tot grondexploitaties

We verwachten dat onze gemeente als ondernemer wordt aangemerkt en daardoor belastingplichtig is. De huidige lopende grondexploitaties zijn winstgevend (zie bovenstaande tabel met resultaten op eindwaarde). Binnen de regels van de vennootschapsbelasting mogen we winstgevende exploitaties compenseren met verliesgevende grondexploitaties. Op dit moment heeft de gemeente echter geen verlieslatende complexen. Jaarlijks wordt binnen alle grondexploitaties gekeken wat het totale jaarlijkse winstbedrag is. Daarover moet door de gemeente vennootschapsbelasting betaald worden.

Winstneming en het nemen van verliezen

Winstneming

Tussentijdse winstneming is binnen de regelgeving van de BBV mogelijk als:

• het resultaat op de grondexploitatie betrouwbaar kan worden ingeschat én;
• een deel van de (bouwrijpe) grond is verkocht én;
• een deel van de kosten zijn gerealiseerd.

De tussentijdse winst wordt berekend door 'de gerealiseerde kosten te delen door de totale kosten en deze te vermenigvuldigen met de gerealiseerde opbrengsten gedeeld door de totale opbrengsten' en deze fractie (%) te vermenigvuldigen met de geprognotiseerde eindwaarde (resultaat) van de grondexploitatie. Deze methode staat bekend als de ‘percentageof completion’ methode (POC-methode) en dient door alle gemeenten op eenzelfde wijze te worden toegepast, met als doel de resultaten tussen gemeenten onderling vergelijkbaar te maken.

Dit voortgangspercentage, en daarmee de bepaling van de tussentijdse winst, is pas goed mogelijk en zichtbaar op het moment dat de jaarrekening wordt opgemaakt. De tussentijdse winst is een incidentele opbrengst die zich lastig laat voorspellen tijdens de begroting door versnellingen en/of vertragingen in de voortgang van projecten lopende het jaar.

Verliezen

Het resultaat van een grondexploitatie wordt berekend door het saldo van de (toekomstige) kasstromen. Zien we hier een verlies, dan dienen wij op grond van de BBV hiervoor een voorziening te treffen. De voorziening wordt gewaardeerd op basis van eindwaarde. In principe zijn er geen tussentijdse afrekeningen met deze voorziening. Bij de jaarrekening 2021 is aan de hand van de uitkomsten van het MPG 2022 het bedrag van de verliesvoorziening bijgesteld. Er zijn op dit moment geen verlieslatende grondexploitaties waarvoor een verliesvoorziening moet worden getroffen, met uitzondering van Bedrijvenpark Hoeksche Waard.

Reserves, voorzieningen en risico’s

Risico's

In principe moeten voorzienbare risico’s binnen de grondexploitaties worden opgevangen. De resultaten van de grondexploitaties en de relatieve doorlooptijd ervan geven aan dat de financiële risico’s beheersbaar zijn. De onvoorzienbare risico's bij de lopende grondexploitaties worden meegenomen bij het in beeld brengen van het totale benodigde weerstandsvermogen van de gemeente.

Reserve

Met de vaststelling van de geactualiseerde nota reserves en voorzieningen (maart 2022) is de reserve grondexploitaties komen te vervallen. Zoals eerder vermeld, worden de onvoorzienbare risico's meegenomen met het totale benodigde weerstandsvermogen van de gemeente.

Voorziening

Conform de BBV-regelgeving worden verwachte tekorten bij lopende en nieuwe grondexploitaties afgedekt met een verliesvoorziening grondexploitaties. De voorziening wordt bepaald op basis van de eindwaardeberekeningen vanuit de grondexploitaties.

Eventuele stortingen in deze verliesvoorziening komen ten laste van het exploitatiesaldo. De gemeenteraad stelt jaarlijks bij de jaarrekening de herziening van de grondexploitaties en daarmee de mutaties van de verliesvoorziening vast.

Op grond van de laatste actualisatie van de grondexploitaties (MPG 2022), worden na 2021 geen verlieslatende grondexploitaties verwacht. Wel is er nog een aparte verliesvoorziening voor de exploitatie van het Bedrijvenpark Hoeksche Waard. Onderstaande tabel laat zien dat deze voorziening € 4,07 miljoen bedraagt en aansluit met het verwachte negatieve resultaat bij de herziening 2022 van het Bedrijvenpark Hoeksche Waard. In de begroting 2023 vormen wij verder geen aanvullende voorziening.