Grondbeleid

Inleiding

In de paragraaf Grondbeleid geeft de gemeente jaarlijks het grondbeleid vorm. Om de bestuurlijke doelen te bereiken, zetten we een ‘gereedschapskist’ met vele instrumenten van het grondbeleid in. De bestuurlijke (in dit kader ruimtelijke) doelen liggen vast in de Meerjarenbegroting, het Coalitieprogramma en diverse visiedocumenten en de daarmee samenhangende beleidsnota’s. De bestuurlijke doelen zijn dynamisch en regelgeving verandert. Daardoor kan ook de inhoud van de gereedschapskist wijzigen.

Het grondbeleid heeft ook financiële impact: de uitvoering vraagt financiële middelen. Hierdoor ontstaan risico’s voor de gemeente. Die risico’s kunnen van grote invloed zijn op de financiële positie van de gemeente. Om deze risico’s te beperken en te beheersen, bekijken we onze grondexploitaties jaarlijks opnieuw.

De verslaglegging in de paragraaf grondbeleid gaat over het te voeren grondbeleid en de uitleg over de uitvoering ervan. Er is vrijheid in de opstelling van deze paragraaf onder de voorwaarde dat die aan de regelgeving van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) voldoet. De Commissie BBV heeft in 2019 een nieuwe notitie uitgebracht over het ‘Grondbeleid in de begroting en jaarstukken’. Dit is een vernieuwing van diverse notities van het BBV. Deze notitie vormt een belangrijk financieel kader voor gemeenten in de uitwerking en de verslaglegging van de diverse grondexploitaties. De belangrijkste pijlers betreffen:

• Handreiking vennootschapsbelasting en gemeentelijk grondbedrijf (2015).
• Beperken van de risico’s.
• Vernieuwing van de begroting en verantwoording van de gemeente zodat meervergelijkbaarheid in de verslaggeving ontstaat.

In deze paragraaf maken we onderscheid tussen faciliterende grondexploitaties en de bouwgronden in exploitatie (BIE). Het staat de gemeente vrij om beide vormen van grondbeleid als een gemengd project in de projectadministratie op te nemen en de sturing en beheersing hierop in te richten.

Artikel 16 van het BBV geeft aan dat onderstaande punten van belang zijn in de verslaglegging:

• Een visie op het grondbeleid in relatie tot de uitvoering van de doelstellingen van de programma’s in de begroting.
• Een verduidelijking van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert.
• Een actuele inschatting van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie.
• Een onderbouwing van (de begrote) winstneming.
• Beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van degrondzaken.

Visie grondbeleid

De programma’s 'Verkeer, vervoer en openbare ruimte', 'Economie', 'Volksgezondheid en milieu' en 'Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening' van de Begroting zijn het meest gericht op het gemeentelijk grondbeleid en de uitvoering ervan.

Door gebrek aan ambtelijke capaciteit is de vaststelling van de Nota Grondbeleid uitgesteld. Een extern bureau is inmiddels aangesteld om deze af te ronden. Eind 2023 wordt de Nota ‘Grondbeleid 2023-2026’ opgesteld en vervolgens aan de gemeenteraad aangeboden. De besluitvormende raad vindt waarschijnlijk begin 2024 plaats. Daarmee geldt één grondbeleid voor de gehele gemeente. Jaarlijks wordt een Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) ter besluitvorming voorgelegd aan de raad, inclusief een integrale herziening van de gemeentelijke grondexploitaties. In januari 2020 is een nieuwe Nota ‘Kostenverhaal’ door de raad vastgesteld. Eind van ieder jaar wordt een nieuwe grondprijzenbrief vastgesteld in het college. Deze is dan op het voorliggende jaar van toepassing. De laatste dateert van 10 januari 2023.

Wettelijke instrumenten en jurisprudentie spelen een grote rol bij het hanteren van het grondbeleid

Hierbij valt te denken aan:

• Wet ruimtelijke ordening (Wro) waarin de zogenaamde Grondexploitatiewet (afdeling 6.4 Wro) is opgenomen. Het is mogelijk om via het publiekrecht kostenverhaal te plegen en, in de vorm van eisen en regels mbt de uitvoering, faseringen, koppelingen en specifieke woningbouwcategorien, aanvullende bepalingen op te leggen aan ontwikkelaars, in de vorm van het exploitatieplan. Hierdoor kan in de gewenste vorm gewerkt worden bij de realisatie van gebiedsontwikkelingen. Dit instrument werpt ook zijn schaduw vooruit in de anterieure overeenkomsten die voorafgaand aan het planolgisch besluit kunnen worden gesloten met ontwikkelaars.
• Het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dit besluit geeft invulling aan de kostenelementen die kunnen worden opgenomen in een exploitatieplan.
• Andere instrumenten zijn:
  • Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg).
  • Onteigeningswet.
  • Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  • De Woningwet en het Burgerlijk Wetboek.
• 'Didam arrest' mbt grondverkopen door de gemeente.

Vanaf 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Deze wet heeft gevolgen, zij het beperkt, voor het grondbeleid en de uitvoering ervan. In de op te stellen Nota ‘Grondbeleid 2023’ wordt dieper ingaan op de consequenties van de Omgevingswet.

Uitvoering grondbeleid

Voor de situatie dat de gemeente haar eigen grondposities ontwikkelt, wordt daarover periodiek verslag gedaan. Het betreft door de raad vastgestelde plannen en geopende grondexploitaties van 'Bouwgronden in Exploitatie'.

Voor de situatie dat de gemeente medewerking verleent aan een ontwikkelingsinitiatief van derden is sprake van 'faciliterend' grondbeleid. In die situatie heeft de gemeente de wettelijke plicht om de gemeentelijke kosten te verhalen op de ontwikkelaar. Wij leggen de afspraken vast in een anterieure overeenkomst waarbij de systematiek van het kostenverhaal, zoals beschreven in de Grondexploitatiewet, als basis dient.

Het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) geeft jaarlijks nieuwe richtlijnen of stelt de richtlijnen bij voor de grondbedrijfsfunctie.

We zien een aantal wettelijke ontwikkelingen op ons afkomen die gevolgen hebben voor de implementatie van ons grondbeleid. De inwerkingtreding van de Omgevingswet is daarin belangrijk. Toch blijven veel instrumenten intact en worden de mogelijkheden voor gemeenten om te sturen in het grondbeleid en haar kosten te verhalen, versterkt. Echter, de totale impact van de Omgevingswet op de implementatie van het grondbeleid (werkprocessen) is nog niet helemaal duidelijk.

Om realistische woon- en werklocaties te programmeren, hanteren we onderstaande uitgangspunten:

Bedrijventerreinen/werklocaties

Met de provincie Zuid-Holland is een bedrijventerreinprogrammering afgesproken voor de periode 2014-2030. Vraag en aanbod van bedrijventerreinen brengen we daarmee kwantitatief en kwalitatief met elkaar in evenwicht. We onderscheiden 3 categorieën: ontwikkelen, niet ontwikkelen en visie. Uit onderzoek blijkt dat er regionaal een overaanbod voor de werkmilieus ‘industrieel’ en ‘kleinschalig/gemengd bedrijventerrein’ is. Er is nog wel ruimte in de distributiesector.

Woonlocaties

Onderdeel van de Woonvisie is een woningbouwprogramma dat de leidraad wordt voor toekomstige ontwikkelingen. Met de provincie Zuid-Holland heeft de gemeente afspraken rondom woningbouw gemaakt. Daarmee is de basis gelegd voor de ruimtelijke structuur om te ontwikkelen. Dit is voor de gemeente geen eindpunt. Met de provincie zijn we in onderhandeling om een groter woningcontingent (het maximaal aantal woningen dat een gemeente mag bouwen) te krijgen. Op basis van een provinciale herberekening van de zogeheten Trendraming 2019 werd bekend dat we extra woningen mogen bouwen. Het gaat om 686 extra woningen tot en met 2029. Dat extra aantal is nodig om de vitaliteit van de kernen in stand te houden en daar waar mogelijk nieuwe locaties te ontwikkelen om instroom vanuit het stedelijk gebied op te kunnen vangen. Hierdoor kunnen we gestalte geven aan het gezinseiland-principe.

Actuele prognose van bouwgronden in exploitatie (BIE)

Voor de projecten die daadwerkelijk in ontwikkeling zijn of worden ontwikkeld, wordt (of is) een grondexploitatiebegroting vastgesteld. Jaarlijks in het voorjaar, gelijktijdig met de jaarverslaggeving, herziet de gemeente de grondexploitaties en stelt het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) op. De actuele bouwgrondexploitaties zijn opgenomen in zogenaamde grondbedrijf- complexen.

In onderstaande tabel staan de verwachte eindresultaten per grondexploitatie, op basis van een doorrekening zoals opgenomen in de MPG 2023 (eind juni door de raad vastgesteld) en de in 2023 nieuw geopende grondexploitatie tijdelijke huisvesting Numansdorp, die naar verwachting in 2024 doorlopen. Het gaat om:

• Land van Essche III (Strijen);
• Goudswaard Noordoost;
• Tijdelijke huisvesting Numansdorp.

NB: Ten opzichte van het MPG 2023 worden de volgende grondexploitaties in 2023 administratief afgewikkeld:

• Bedrijventerrein VI (Strijen).

Toelichting op de lopende gebiedsontwikkelingen

Deze grondexploitaties worden in het MPG uitgebreid nader toegelicht. Een korte toelichting per complex is hieronder opgenomen.

Bedrijventerrein VI Strijen

Deze grondexploitatie loopt eind dit jaar (2023) ten einde en gaat daarmee zoals verwacht. Dan zijn alle bouwkavels verkocht en geleverd en alle werken en werkzaamheden verricht. Recent zijn de laatste werken en werkzaamheden die zien op het woonrijp maken aanbesteed en gegund. De aanneemson valt binnen het ter beschikking gestelde budget.

Land van Essche III Strijen

Deze ontwikkellocatie ligt aan de zuidkant van Strijen. De gronden van deze locatie zijn grotendeels eigendom van de gemeente. Medio april 2022 is een overeenkomst gesloten met een ontwikkelaar die instaat is om invulling te geven aan de eisen en wensen van de gemeente ( ten aanzien van grondgebruik, programma, duurzaamheid etc). Begin maart 2023 heeft de raad het daarbij horende bestemmingsplan vastgesteld en is deze inmiddels onherroepelijk. De voortgang met de lopende grondexploitatie ondervindt mogelijk enig oponthoud door een mogelijk aanvullend archeologisch onderzoek. De gemeente onderzoekt samen met de ontwikkelaar hoe hier mee om te gaan (noodzaak, planning en samenloop met voorbelasting, kosten etc.). Het handhaven van de totale doorlooptijd, waarbij alle werken en werkzaamheden uiterlijk eind 2026 gereed zijn, is een uitdaging.

Goudswaard NO

Het bestemmingsplan is in december 2020 vastgesteld. Het bouwrijp maken heeft plaatsgevonden. In 2022 heeft de grondverkoop aan de gecontracteerde ontwikkelaar plaatsgevonden. De voortgang ondervindt enig oponthoud door stagnerende verkopen van de woningen in het vrije segment. Dit sluit aan bij het landelijke beeld. De gemeente zoekt samen met de ontwikkelaar naar mogelijkheden om hier iets aan te doen. Op dit moment is de verwachting dat de ter beschikking gestelde budgetten voor de werken en werkzaamheden van de openbare ruimte volstaan. Het handhaven van de totale doorlooptijd, waarbij alle werken en werkzaamheden gereed zijn uiterlijk eind 2025, is een uitdaging.

Tijdelijke huisvesting Numansdorp

Voor het project tijdelijke huisvesting in Numansdorp geldt dat de planning iets uitloopt. Doel was om de eerste woningen eind 2023 op te leveren. Doordat er zienswijzen binnengekomen zijn op de ontwerp omgevingsvergunning is een extra stap naar de raad nodig. De werkzaamheden kunnen pas starten met een bruikbare omgevingsvergunning. De aanbesteding van de werken en werkzaamheden lopen inmiddels. Doel is om eind 2023 hiermee te starten en in het eerste kwartaal van 2024 de eerste woningen op te leveren. Op dit moment is de verwachting dat de ter beschikking gestelde budgetten volstaan. Ook is de verwachting dat de totale doorlooptijd, waarbij alle werken en werkzaamheden gereed zijn in 2024, niet wijzigt.

Vennootschapsbelasting in relatie tot grondexploitaties

We verwachten dat onze gemeente als ondernemer wordt aangemerkt en daardoor belastingplichtig is. Het merendeel van de huidige lopende grondexploitaties is winstgevend (zie bovenstaande tabel met resultaten op eindwaarde). Binnen de regels van de vennootschapsbelasting mogen we winstgevende exploitaties compenseren met verliesgevende grondexploitaties. Op dit moment is alleen bij de grondexploitatie tijdelijke huisvesting Numansdorp sprake van een verlieslatend complex. Jaarlijks wordt binnen alle grondexploitaties gekeken wat het totale winstbedrag is. Daarover moet de gemeente vennootschapsbelasting betalen.

Winstneming en het nemen van verliezen

Winstneming

Tussentijdse winstneming is binnen de regelgeving van de BBV mogelijk als:

• het resultaat op de grondexploitatie betrouwbaar kan worden ingeschat én
• een deel van de (bouwrijpe) grond is verkocht én
• een deel van de kosten is gerealiseerd.

De tussentijdse winst wordt berekend door 'de gerealiseerde kosten te delen door de totale kosten en deze te vermenigvuldigen met de gerealiseerde opbrengsten gedeeld door de totale opbrengsten' en deze fractie (%) te vermenigvuldigen met de geprognotiseerde eindwaarde (resultaat) van de grondexploitatie. Deze methode staat bekend als de ‘percentage of completion’ methode (POC-methode) en dient door alle gemeenten op eenzelfde wijze te worden toegepast met als doel de resultaten tussen gemeenten onderling vergelijkbaar te maken.

Dit voortgangspercentage, en daarmee de bepaling van de tussentijdse winst, is pas goed mogelijk en zichtbaar op het moment dat de jaarrekening wordt opgemaakt. De tussentijdse winst is een incidentele opbrengst die zich lastig laat voorspellen tijdens de begroting door versnellingen en/of vertragingen in de voortgang van projecten lopende het jaar.

Verliezen

Het resultaat van een grondexploitatie wordt berekend door het saldo van de (toekomstige) kasstromen. Zien we hier een verlies, dan dienen wij hier, op grond van de BBV, een voorziening voor te treffen. De voorziening wordt gewaardeerd op basis van eindwaarde. In principe zijn er geen tussentijdse afrekeningen met deze voorziening. Bij de jaarrekening 2022 is, aan de hand van de uitkomsten van het MPG 2023, gebleken dat er geen bedrag in de verliesvoorziening hoefde te worden opgenomen. Op dit moment is naast het Bedrijvenpark Hoeksche Waard bij één complex sprake van een verlieslatende grondexploitaties waarvoor in 2023 een verliesvoorziening is getroffen.

Risico's, reserves en voorzieningen

Risico's

In principe moeten voorzienbare risico’s binnen de grondexploitaties worden opgevangen. De resultaten van de grondexploitaties en de relatieve doorlooptijd ervan geven aan dat de financiële risico’s beheersbaar zijn. De onvoorzienbare risico's bij de lopende grondexploitaties worden op dit moment niet meegenomen bij het in beeld brengen van het totale benodigde weerstandsvermogen van de gemeente. De onvoorzienbare risico's bij de lopende grondexploitaties worden namelijk vastgesteld op basis van de IFLO methode. De gemeente brede risico inventarisatie voor de berekening van het benodigde weerstandsvermogen gaat op basis van de kans x impact mehtode.

Reserve

Met de vaststelling van de geactualiseerde nota reserves en voorzieningen (maart 2022) is de reserve grondexploitaties komen te vervallen. De risico-inventarisatie met betrekking tot grondexploitatie wordt niet meer “gedekt” door een reserve grondexploitaties.

Vanuit het vastgestelde MPG is op basis van de IFLO-methode €277.000 aan onvoorzienbare risico's met betrekking tot de lopende grondexploitaties vastgesteld. De IFLO methode is als volgt: 10% van de boekwaarden van de exploitaties - 10% van de nog te maken kosten in deze exploitaties.

In aanvulling op de € 277.000 doet zich een nieuw onvoorzien risico voor. Het betreft de mogelijke noodzaak voor een aanvullend archeologisch onderzoek ter plaatse van de gemeentelijke woningbouwlocatie Land van Essche III in Strijen. Onderzocht wordt of dit noodzakelijk is, welke eventuele kosten hiermee zijn gemoeid en ten laste van wie deze extra kosten komen. Het risico wordt ingeschat op 75.000 euro. Het totaal aan onvoorzienbare risico's op basis van de IFLO methode bij de lopende grondexploitaties komt hiermee op € 352.000. Dit bedrag wordt gedekt door de algemene reserve.

Onze organisatiebrede risico-inventarisatie gaat uit van de maximale financiële impact van een risico x de kans waarop een risico zich voordoet. Tot slot wordt over het totaal van de geïnventariseerde risico’s een monte carlo simulatie uitgevoerd. Het bedrag dat hieruit komt is de minimaal benodigde weerstandscapaciteit en bepaalt hiermee de hoogte van de algemene reserve weerstandsvermogen.

De IFLO methode is een heel andere methode dan kans x impact. Door het hanteren van verschillende methoden kunnen de resultaten niet bij elkaar worden geteld. Het totaal aan onvoorzienbare risico's op basis van de IFLO methode bij de lopende grondexploitaties wordt daarom gedekt uit de algemene reserve.

Voorziening

Conform de BBV-regelgeving worden verwachte tekorten bij lopende en nieuwe grondexploitaties afgedekt met een verliesvoorziening grondexploitaties. De voorziening wordt bepaald op basis van de eindwaardeberekeningen vanuit de grondexploitaties.

Eventuele stortingen in deze verliesvoorziening komen ten laste van het exploitatiesaldo. De gemeenteraad stelt jaarlijks bij de jaarrekening de herziening van de grondexploitaties en daarmee de mutaties van de verliesvoorziening vast.

Op grond van de laatste actualisatie van de grondexploitaties (MPG 2023) worden na 2021 geen verlieslatende grondexploitaties verwacht. Echter, op basis van de vaststelling in 2023 van de nieuwe grondexploitatie tijdelijke huisvesting Numansdorp, wordt er in 2024 bij deze grondexploitatie wel een negatieve eindwaarde verwacht.

Daarnaast is er nog een aparte verliesvoorziening voor de exploitatie van het Bedrijvenpark Hoeksche Waard. Onderstaande tabel laat zien dat deze voorziening € 5,61 miljoen bedraagt en aansluit met het verwachte negatieve resultaat bij de herziening 2023 van het Bedrijvenpark Hoeksche Waard. In de begroting 2024 vormen wij verder geen aanvullende voorziening.